Recentemente, tive a oportunidade de analisar a fundo um caso complexo envolvendo um contrato público de grande porte para a gestão de resíduos sólidos urbanos firmado com uma prefeitura.
Para entender a raiz do conflito, é preciso detalhar a própria mecânica da operação: a prestação envolvia, de forma integrada, o carregamento dos resíduos nas vias públicas, a operação em estações de transbordo, o transporte rodoviário de longa distância e, por fim, a destinação final e o tratamento em um aterro sanitário localizado em outro município.
Veja-se que há, em verdade, um problema de técnica legislativa na redação do regulamento do ISSQN. A Lei Complementar nº 116/2003, que rege o tributo em questão, define no item 07.09 da sua lista anexa o serviço de: “varrição, coleta, remoção, incineração, tratamento, reciclagem, separação e destinação final de lixo, rejeitos e outros resíduos quaisquer”. O centro do problema reside no artigo 3º, especificamente no ponto em que estabelece que o imposto será recolhido no local em que o serviço é prestado. A questão central, porém, é definir qual é exatamente o local dessa prestação: se o da coleta, o da remoção ou o da destinação final do lixo, já que estes podem ocorrer em municípios diversos.
Como se vê, a divergência girava em torno do local onde o Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN) deveria ser recolhido.
Por um lado, o fisco municipal da prefeitura onde ocorria a coleta do lixo exigia a retenção integral do imposto sob o argumento de que a coleta e a destinação final formam um serviço único, indivisível e essencialmente voltado para a limpeza pública local.
Por outro lado, o fisco municipal onde ocorria a destinação final sustentava que, como o ônus ambiental seria suportado por ele e o núcleo essencial do serviço (a destinação final) ocorreria em seu território, o ISSQN deveria ser recolhido em seu favor.
A empresa prestadora do serviço, então, ficou diante de um conflito de competências municipais delicado: sofreu retenções de ISSQN na fonte pagadora do município onde ocorreram a coleta e o transbordo, e também passou a ser acionada para recolher o mesmo imposto pelo fisco do município onde ocorreu a destinação final.
Uma solução diversa poderia ser aventada: a de que o ISSQN referente ao conjunto do serviço fosse rateado proporcionalmente entre os municípios envolvidos. No entanto, teríamos novas dificuldades, pois haveria novamente discussões a respeito da exata proporção a ser atribuída a cada um.
O diploma legislativo prevê dois casos típicos de rateio e divisão proporcional da base de cálculo e do imposto entre diferentes municípios: os serviços de obras em rodovias, ferrovias (item 03.04) e portos/aeroportos (item 22.01). Contudo, a lei permaneceu absolutamente silente quanto a qualquer critério de rateio para a gestão de resíduos do item 07.09. É justamente a partir desse silêncio legal que as interpretações se polarizam, levando as administrações tributárias a defenderem a interpretação mais favorável aos seus próprios interesses.
Quando olhamos para a aplicação prática desse cenário nos tribunais, percebo que a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ) e do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul (TJRS) reflete essa mesma dualidade, apresentando entendimentos divergentes que dependem visceralmente das provas e do formato de cada caso concreto. Por um lado, existem correntes jurisprudenciais que prestigiam a autonomia do município contratante e a unicidade do contrato administrativo de saneamento básico, considerando que o escopo principal é a limpeza da cidade de origem. Por outro lado, há acórdãos e votos ponderados que reconhecem a complexidade dos serviços pluriurbanos, exigindo rigor na análise das obrigações contratuais, na segregação de custos e na comprovação da efetiva execução física das etapas para evitar distorções na arrecadação. A solução jurídica para controvérsias dessa natureza não é definitiva nem comporta fórmulas prontas, exigindo sempre um exame minucioso da engenharia contratual, da escrituração fiscal e da análise do caso concreto.
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